《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院为贯彻该法确立的相对集中行政处罚权制度，于2002年８月22日颁布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。2006年8月1日《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》实施。相对集中行政处罚权的设定，很多人对此都比较陌生，因为这与人们日常生活接触的较少有关。下面笔者就从相对集中行政处罚权产生的背景、概念及构成要件等方面作一粗浅的梳理，以对此有个概括的认识。

一、相对集中行政处罚权产生的背景

随着我国现代化建设步伐加快，城市的结构和功能日趋多样化，出现了人口膨胀、环境污染、交通拥挤、居住环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、建筑、生活设施等高度密集，以及与之俱来的各种利益需求的矛盾，给城市管理工作带来了诸多难题。相比之下，我国的城市管理行政执法体制却存在着种种弊端，与依法行政的要求不相适应。

１、是行政执法队伍过多过滥。受传统的计划经济影响，长期以来我国城市管理领域存在着城建监察、城管监察、规划监察、市容监察、绿化监察、市政监察、环境监理、交通管理、工商管理等十几支执法队伍，五花八门，上下重叠，队伍臃肿，“扰民”、“伤民”现象屡见不鲜。

２、执法力量分散，效率低下。由于很多单位都存在着执法队伍，各单位从本单位利益出发，管理上不能形成合力，办事效率低。同时各由于执法队伍的职权划分不清，交叉重叠，往往形成多家都管，多家都不管的现象。

３、执法水平不高，不能适应形势发展的需要。由于执法力量分散，各执法单位人员执法能力有限，工作重点抓不住，许多管理工作无法落实到位。

４、执法与利益挂钩，变成谋利手段。由于多年来行政机关的行政执法权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法当成本部门谋取不当利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，造成重复处罚，形成管理“真空”，甚至滋生腐败。

针对以上情况，１９９７年以来，按照国务院有关文件的规定，２３个省、自治区的７９个城市和３个直辖市经批准开展了相对集中行政执法权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。在城市管理执法体制上进行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政执法模式。相对集中行政处罚权执法模式为强化城市管理，提升城市管理水平，积累了经验。因此，经国务院授权省人民政府批准，县、市人民政府成立了城市综合管理行政执法局部门，依法集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。

 二、相对集中行政处罚权制度的概念

相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权”。

相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）所首先规定的。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施《行政处罚法》的这一规定，《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）进一步明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第十六条的规定概括为相对集中行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。

  三、相对集中行政处罚权制度的构成要件

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，相对集中行政处罚权制度应当由以下四个方面要件构成：

（1）行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关。行政处罚权是一项重要的行政权力，根据《行政处罚法》规定，在我国，除行政机关和法律、法规授权的组织可以成为行政处罚主体之外，其他任何组织都不能成为行使行政处罚权的主体。《行政处罚法》第16条规定的是“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。因而集中行使行政处罚权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他组织。

（2）集中行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得。在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一些职权是由法律明文规定的。相对集中行政处罚权涉及到法定职能的重新调整和配置，必然要有严格的法律依据和程序规制。否则，行使相对集中行政处罚权的机关就无从取得行政处罚权。《行政处罚法》第16条对相对集中行政处罚权的法律途径和程序作了明确的规定，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。此处的“决定”就是一种法律程序。一个行政机关只有通过有权机关的“决定”，才有可能取得相关行政机关的行政处罚权，从而实现行政处罚权的集中。

（3）只能是相对集中，而非绝对集中。所谓“相对”，是有条件的、暂时的、有限的。“相对集中”的内涵是指城市管理中“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”的问题。

（4）集中的只是行政处罚权。根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、收费权、处罚权、监督权、指导权、强制权等。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而非行政许可权、收费权等其他行政管理权的集中。

  四、相对集中行政处罚权的范围

由于实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，相对集中行政处罚权主要是城市管理领域。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》中相对集中行政处罚权包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；法律、法规规定和省人民政府批准集中行使的城市管理领域的其他行政处罚权。另外，国务院在《规定》中表明，需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。

五、相对集中行政处罚的必要性

相对集中行政处罚权，将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，相对集中行政处罚权的设定，是通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以更好地提高。相对集中行政处罚权，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，公正、文明执法。