土地类非诉行政案件增多对法院执行工作的影响

近年来，随着城市化建设和城镇工业的快速发展，土地效能日益显现。出于追求经济高收益、高回报等原因，违法占有使用土地的形象日益严重。因此，政府土地管理部门加大了对违法占有使用土地的查处力度。这类案件的增多，将对法院执行工作造成很大的冲击和影响，易形成执行积案，加重“执行难”程度，影响法院的形象和法律的权威。

一、 土地类行政非诉案件增多的原因

一是与当前的经济快速发展有关联。随着改革开放几十年的进程，人们富裕了，生活水平提高了，对居住条件的要求也越来越高，腰包鼓起来的返乡农民工都迫切需要翻建、重建住房。农村建设、城市化进程加快，客观上出现了大量因拆迁、拆违、土地执法引起的非诉行政执行案。

二是有限的用地招标与土地需求量之间不平衡。许多地方一贯奉行“经营城镇、以地生财”的发展模式，一些乡镇和村委会为了招商引资带头违法占用土地搞开发区、上企业，这直接导致了土地违法案件数量的激增。

三是违法成本低，受利益驱动。开采煤矿、建路建桥要征用土地，为了多得赔偿，附近的农民群众便疯狂地搭建简易的违章建筑，有时一夜之间就会“冒出”几十间，建好后一旦要拆除就很难。由于历史的原因，一些违法建筑未被依法拆除，有的甚至以罚代批的方式成为准合法建筑，在社会中产生了错误导向，许多违法用地者群起效仿，违法用地面积不断增大，违法行为性质日益严重，形成恶性循环。

四是行政机关对违法用地行为监管不力，行政执法不严。在一些敏感案件的执法上，部分行政执法机关消极执法，致使前期监管不到位，没有将违法行为处置在萌芽状态，直到大量违法行为发生或已经产生严重后果后才予以处罚。而此时，这种案子往往成了“老大难”的“骨头案”。行政机关欲通过申请法院强制执行来转移矛盾。

五是行政执法机关的法治意识提高了，对拆迁、土地等非诉执行问题不再“包揽作业”。即使以行政力量为主开展行动，也往往优先选择将非诉行政案件的执行移交法院，借助司法程序使强制执行合法化；一些行政执法机关对某些易产生矛盾的案件，习惯选择通过申请法院强制执行的方式解决。

六是牵涉到政府违法违规用地时，因行政机关自身强制执行力滞后，导致处罚后又因涉及行政相对人重大利益，自动履行率较低，行政机关又没有强制执行力，案件基本都要申请人民法院执行，造成非诉案件增多。

二、土地类非诉行政案件增多对法院执行工作带来的影响

一是土地类行政非诉案件强制拆除比例高。司法实践中，这类案件都是准予强制执行，而且基本上是动用了强制手段。其中有以下原因：征地拆迁的顺利与否，关乎城市建设进程、招商引资成败、经济发展大局以及个人政绩好坏，直接影响到政府利益和有关人员的升迁，因此政府会通过各种方式促使法院尽快强拆；缩短建设周期会给用人单位带来不菲经济效益，所以，他们指派专人坐阵法院实行软磨。

二是强制执行难度大，容易引发上访、缠诉和申诉。房屋是农民最值钱的财产，有些当事人把一生的积蓄都投入到了新房建设上，被执行人不会轻易同意拆除，一旦强制拆除，当事人损失很大，情绪激动，会暴力对抗法院强制执行，甚至以自杀、自残的方式要挟，人为造成执行难。并且，征地拆迁一般是城郊结合部的农民，所处的地理位置蕴含着较大的经济效益，利益矛盾突出。同时，被拆迁人之间大多属于家族家属关系，极易形成集体性对抗，引发当事人上访、闹事等暴力事件，不仅给法院执行工作带来很大困难，还影响社会稳定。如执行徐某的违法建房时，在徐某被行政拘留后才实施强制拆除。在执行现场，有多位亲属出面阻挠，乡村干部和执行人员一对一地死看硬守，以防出现突发事件。

三是此类案件执行成本高，需要多个部门参与协调，给执行增添了很大难度。要拆除一处违法违章建房，需要耗费法院很大的人力物力财力和精力，首先要做执行预案，要与乡镇政府、村委会和当地公安派出所沟通，以平息当事人的对抗情绪，防止突发事件的发生，还要组织大型的推土机、挖掘机等。一次就要出动10-20名干警，浪费了大量的审判资源，而目前一个基层法院每年要执行一千多件，警力有限，案多人少的现象十分突出。为执行在刘庄煤矿附近违法搭建的49间房屋，二十多名干警与乡镇干部一道，花费了一个多月的时间，拘留了四名当事人，才肯下这块“硬骨头”。

四是这类案件的执行效果不明显。办理这类案件时，法院常处于两难境地。一方面，当征地拆迁行政行为不合法时，如果以此裁定不予强制执行，虽然法院办案正确，但面临着不支持地方经济建设的指責。如果人民法院裁定强制执行，又使被拆迁人的合法权益得不到应有的保护；另一方面，当拆迁涉及社会稳定时，不强制执行则有失法律威严和行政权威，但强制拆除则又势必引起群众性上访或暴力抗法等社会不稳定事件，法院很难同时实现既维护征地秩序又保护被拆迁人的合法权益、既监督和支持行政机关依法行政又有效维护社会稳定的司法目标。

五是这类案件的执结率低，容易形成执行积案。那些能自动履行或比较好执行的案子，行政执法机关往往会下力气办好，一些难执行，矛盾争端多，又容易引起群众信访的案件，一些行政执法机关则往往申请法院执行。而这种案件即使到了法院也难以执行，再加上法院执行人员有限，法院的执结率也因此受到严重影响。行政非诉案件在执行过程中结案率较高，但法院在执行中的执行到位率非常低。从数据中可以反应出大部分行政非诉案件都已经结案，但执行到位率较低。因大量的程序性终结案件存在，该类主要集中在土地征收、土地拆迁和计划生育社会抚养费征收案件上。这样的结果既损害了具体行政行为的公定性和强制性，也影响了司法权威。在我院执行拆除穆某的房屋一案时，从申请执行到拆除，经过一年半的时间才结案。

　 三、对土地类非诉行政案件增多带来的问题思考和对策

　 行政非诉案件的顺利执行关系到行政机关行政权的权威，也关系到法院执行权的权威，在目前法律框架下，应当通过行政机关行使好行政权和法院行使好执行权两个层面来共同破解非诉案件执行难的困境。

　 一是对是否符合立案条件审查。在受理这类非诉行政案件时，按照是否符合立案条件，从实体到程序严格审查，如征地拆迁是否有听证告知书、被拆迁人的身份证明、被拆迁房屋的产权证明、征地红线图等材料，有限制性地受理这类非诉行政案件，以此敦促行政执法机关敢于作为、积极作为，同时解决法院非诉行政执行案件与行政诉讼案件倒挂的现象，也为法院日益加重的执行任务减负。

　二是加强对相关法律的宣传教育力度。司法权因其被动性，很难针对不特定对象进行广泛的普法宣传活动。而行政机关在行使其权力时，应当加强对国家法律的宣传力度。以土地违法处罚案件为例，土地管理部门可以利用多种形式向群众宣传《中华人民共和国土地管理法》和管理条例，以增强农民珍惜、使用土地要办证的意识。

　三是充分发挥司法建议函的作用。通过对征地拆迁、违法占用土地等非诉执行案件的审查和执行中发现行政机关存在的认识问题、制度问题、执法人员能力问题，要充分发挥司法建议函的作用，向行政执法机关提出书面司法意见和改进措施，促使政府改进工作，确保依法行政，保护行政相对人的合法权益不受侵犯；促使行政机关早监管，发现苗头，立即制止，才不会造成国家、集体和个人的较大损失。

　四是加强与行政机关的沟通和交流。建立与行政机关及时沟通的制度，与申请行政非诉执行较多的行政机关定期沟通，及时掌握行政相对人的履行情况。审查过程中，及时了解与申请执行的具体行政行为相关的背景情况，发现问题及时与申请机关沟通解决。或者通过座谈会方式与行政机关及时交换意见，或者组织行政机关执法人员的执法能力培训，促使行政机关依法行政。对于一些具有群体性、不稳定性因素的案件，要与其他相关部门积极沟通联系，进行通报，还要向政法委等上级党组织进行汇报，争取各有关单位的理解和支持。

　 五是加大执行力度，发挥综合作用。在依法执行的前提下，也要注意主动借力，整合内部、外部各部门的有效资源，使其综合发挥作用。抓住申请机关与被执行人属地政府的关系，对无理违法抗拒执行、矛盾激化的案件，可与被执行人所在地政府联系，要求协助执行，或主动与申请机关的上级部门、人大、政协、政法委等部门沟通，争取支持，借助外力协调解决。认真研究违法土地占用、征地拆迁案件的特点、热点和难点问题，注意宣传法律和政策，耐心疏导对抗情绪，尤其对矛盾尖锐的，要通过多作调解工作，充分掌握当事人心理所持、所求，再行突破，最终化解矛盾，平息争端。

　 六是不断提升行政执法人员的能力和水平。行政行为的合法、合理，是人民法院强制执行的重要保障。行政机关在采取行政处罚等行为时，应加强对行为的预防，发现违法苗头积极采取措施加以控制，防止泛滥，同时强化罚教结合，避免以罚代教。这就要求行政执法人员增强执法能力和水平，不断提高其政治业务素质。坚持依法办事，正确行使职权，在查清事实的同时，必须提高程序意识，严格法定的步骤、方式、方法、顺序、时限，不随意变通，不任意取舍。作为法院应加强对行政执法人员的业务指导，与行政执法单位联合召开座谈会，或以会代训，针对新出台的法律、法规及司法解释举办培训班。对行政机关败诉的案件，与其一起分析败诉的原因，促使其依法行政。

　七是强化执法责任，规范和制约行政执法权力。建立相应的责任机制，将职责层层落实，做到职责明确，责任到人，增强执法人员责任感。对由于疏忽大意等原因，导致违法占地、征地拆迁中出现严重问题，造成社会不稳定事件，或者严重影响当地经济发展的，要令其承担一定的责任，实现权、責统一。在非诉行政案件执行进程中，要利用审查机制监督行政机关依法行政，促使其全面推行依法行政，更好地建设法治政府，建立有权必有責、用权受监督、违法有追究的监督机制。强化司法对行政权力的合法性审查，确保行政机关严格按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，防止权力滥用。